为搞活经济，巴基斯坦政府自上世纪80年代开始尝试国企私有化改革。此后，私有化政策虽因政局多变、政府更迭而出现多次反复，但决心和方向没有根本改变。巴私有化政策总体比较成功，不仅大大减轻了政府负担，增加了财政收入，并推动了私营领域的迅速发展，成为巴经济快速增长的重要动力之一。

一、巴基斯坦私有化历程和最新进展情况

（一）私有化定义和政府组织架构

巴基斯坦的私有化主要是指将国营企业的资产，包括厂房、设备、股票等转为私人所有或是转为股份公司。国企私有化主要途径包括：通过招标和拍卖等方式将国营中小企业出售给私人企业；通过财产赎买、股份化等方式把国有大中型企业转变为股份制公司；通过租赁、承包等形式改革国企管理模式等。

巴内阁私有化委员会（下称：内阁私委会）为私有化最高决策机构，由联邦财政部部长牵头，成员包括私有化部、工业生产部、电信部、石油部、铁道部、水电部、劳动部等部长，负责私有化政策和私有化项目的最终审定。巴联邦政府还设有私有化委员会（下称：私委会）和私有化部，私有化委员会的主席和秘书分别兼任私有化部部长和秘书，两部门合署办公，负责私有化政策的制订和执行，以及私有化项目的规划和实施。

（二）私有化历程

1、积极探索阶段。建国后的二十年里，巴政府注重依靠私营部门迅速发展工商业。但60年代的印巴战争和1971年东巴（孟加拉国）独立后，巴经济岌岌可危。1972年上台的阿里·布托为恢复经济，开始加强国家对经济的控制，大力推行国有化政策，分阶段将基础工业、金融机构以及农业企业等收归国有。但由于国有化政策带来诸多负面效应，最终以失败告终。1977年齐亚·哈克上台执政后，为消除国有化政策带来的重重弊端，重新确立资本主义自由企业制度，实施非国有化政策，即把国企出售或转让给原来的私营企业家，并大力鼓励私人投资办厂。尽管非国有化并不是私有化，但却是巴日后推行私有化的积极探索。这一时期的经济政策较为成功，成为巴历史上经济高速增长的阶段之一。

2、全面展开阶段。1988年，贝·布托政府颁布新的工业政策，进一步减少政府对经济的干预，并准许出售国企股份，从而正式拉开了私有化序幕。贝·布托政府聘请英国顾问公司研究制定私有化战略和选定首批私有化企业名单。但由于相关配套法规不健全，加上政局不稳定，私有化进程缓慢，最终只完成了巴国际航空公司（PIA）10%股份的出售。随后上台的谢里夫继续把私有化政策作为重要经济政策，并在1991年先后设立了私委会和内阁私委会，这两个机构的设立，标志着巴私有化的全面展开。这期间共完成97个项目，占巴已完成私有化项目的一半以上，涉及金融、电力、通讯、水泥、化工、机电、纺织、媒体等众多领域。

3、快速发展阶段。到上世纪90年代后半期，巴私有化逐步扩大到电力、油气资源、交通运输、电信、金融、基础设施等领域。由于这些项目涉及到国计民生，其经营管理控制权等问题比较敏感，在私有化前需要进行复杂的改组和评估等，造成私有化步伐有所放慢。为加快私有化进程，1999年穆沙拉夫上台后，给予私委会更大权限和独立性。由于巴政府的高度重视，加上这段时期政局稳定，经济好转，国际形象改善，外国资本大量流入，巴私有化进入快速发展的黄金期。

但2007年以来，由于巴政局再次陷入动荡、安全形势堪忧，以及国企各利益方之间的问题，私有化几乎陷入停滞。

（二）私有化成就和最新进展情况

巴私有化总体上是成功的。私有化政策使巴私营部门得到迅速和长足的发展，提高了企业的经济效益和管理水平，带动了资本市场。此外，国企私有化不但减轻了政府的沉重负担，还增加了大量的财政收入。从私有化收入分配来看，67%上交联邦政府，26%返还给私有化企业（作为政府持股投资），5%用作企业给予职工的解聘金和安置费，2%用作巴私委会日常经费。

1991年1月至2008年12月，巴私委会共完成167个国企的私有化，实现收入4764亿卢比。其中，1999年10月至2008年12月，完成66个，占总数的39.5%，收入为4175亿卢比，占总额的87.6%。2007-08财年，巴私有化收入为252.5亿卢比，包括通过首次公开发行股票（IPO）出售哈比卜银行7.5%的股份、通过全球信托凭证（GDR）出售联合银行3.26%的股份以及出售巴电信公司（PTCL）26%股份的第三期付款1.33亿卢比。而2008年7月至12月，巴私有化收入仅为13.4亿卢比，为Hazara磷肥厂私有化所得。

虽然已完成私有化项目中工业企业多达104个，占总数的62.3%，但其私有化收入只有609亿卢比，占总收入的12.8%；而电信领域私有化项目虽只有4个，但私有化收入达1873亿卢比，占总收入的39.3%；资本市场交易收入为1331亿卢比，占总收入的37%；此外，能源、银行业分别占10.9%和8.6%。

从私有化绩效来看，银行业和电信业私有化比较成功。最大的两个私有化项目也来自这两大领域，即PTCL电信公司26%股份（1563亿卢比）和Habib银行51%股份（224亿卢比）。尤其是国有商业银行的私有化，不但减轻了财政负担，而且改善了服务、降低了经营成本，促进了整个行业的健康发展。

从目前情况看，巴国内私营部门是其私有化项目的主要买主，但巴私有化市场比较开放，凡经巴私委会审批的项目，外资企业一般都可以参加，并无投资领域和股权比例方面的限制。一些外国投资者已经实际参与或收购了部分巴私有化项目，如阿联酋Etislat公司2005年收购巴电信公司（PTCL）26%股份、沙特公司2005年收购卡拉奇供电公司（KESC）73%股份、德国西门子公司2005年收购巴电话机制造公司、日本铃木汽车公司1992年收购巴铃木公司，此外，还有美国加德士、英国石油公司和荷兰壳牌等石油公司收购巴部分油气业务。过去五年，巴私有化共获得外资23亿美元，主要是电信（18.46亿美元）、银行（2.02亿美元）、电力（2.55亿美元）等领域的收入。

资本市场交易是巴基斯坦目前重要的私有化方式之一，主要是在国内和国际股市发售国企的IPO和全球信托凭证（GDR）。巴迄今已有12家国企通过资本市场筹集到1331亿卢比资金。1989年，巴政府通过证交所发行巴国际航空公司（PIA）10%的股票，这是巴首次尝试通过资本市场交易实现私有化。1994年，巴政府又发行PTCL2%的股票和10%的信托凭证；2002年，发售巴国民银行（NBP）23.2%的股份。由于市场对国企股票反应较好，巴政府计划针对更多的蓝筹股国企发行IPO和GDR。

（三）私有化过程中的问题

1、政府频繁更迭，主管部门领导层经常更换，私有化项目反复调整，严重影响投资者信心和私有化进程。比如，许多企业家想回购被收归国有的企业，但由于担心政府政策变化，以致实行非国有化政策期间，这部分企业家反应并不积极。

2、私有化程序繁杂，耗时太长。从获得内阁私委会批准私有化计划算起，即使不需要对公司进行重大改组，要完成一个大型项目也需耗时18个月左右。造成私有化项目耽搁的最常见原因是等待制定并实施必要的监管体系和行业政策，而解决跨部委的和与交易相关的问题也常常耗费很长时间。

3、国企各利益方的反对、争执影响私有化进程和结果。由于国有企业既得利益者、职工对私有化的益处和过程的不信任、过度担忧，以致于即使政府给予了一定承诺，他们仍或明或暗地设置障碍，大大影响了私有化进程，甚至导致私有化流产。比如巴钢铁厂和卡迪尔普气田两个项目，均因政治集团斗争和企业内部职工反对等因素而流产。

4、投资环境欠佳，投资者担忧企业前景。巴政局动荡、安全形势堪忧、基础设施滞后、电力供应紧张、生产和经营成本过高，这些因素都严重影响了投资者的投资信心，特别是外国投资者。

5、政府对私有化项目可逆性能力差。部分国企私有化之后，运营没有改善，继续大幅亏损，但因回购成本高，巴政府无力重新接手。最典型的例子就是卡拉奇供电公司私有化后，依然严重亏损，供电设施建设滞后，导致电力供应状况不断恶化，民众怨声载道，而政府却束手无策，民众借此攻击私有化政策。

6、私有化过程中产生的其他一些问题。政府急于把国企脱手，没有保证国有资产的利益最大化；私有化过程不透明，存在许多腐败问题，造成国有资产大量流失；资本越来越集中在几十个大家族手中，存在大企业垄断生产资源、非法牟取暴利的可能等。

二、新私有化政策的主要内容和最新计划

2009年初，巴政府修订并通过了最新的私有化政策，其主要内容和最新私有化计划如下：

（一）主要内容

1、以公私合营（PPP）模式，出售国企26%的股份（少数股权），并转让管理权。公私合营的具体方式、方法和机制将针对私有化项目和投资者的具体情况逐个商定，并提交内阁私委会等相关部门审批。

2、如果投资者认为出售26%股份的公私合营模式不可行，巴私委会应制订替代方案并提交内阁私委会审定。

3、对投资者进行严格的资格预审。

4、在双方协议中，将明确并保证向投资者转让管理权，且不可撤销，协议还应包括管理权限、失职处罚和争端解决，以及政府优先取舍权、政府退出方式、对政府的补偿、转让给第三方的限制、投资者期限等条款。

5、为确保投资者能按照协议运作私有化企业，巴政府将在已完成私有化的国企董事会中安排适当数量的董事，执行监督权，并定期公布执行报告。

6、在确保投资者对企业管理权不变的前提下，巴政府将根据私有化后的企业业绩和市场条件，确定对私有化企业中剩余的国有股份进一步出售的时间和方式。

7、确保国家重大利益，不单纯追求私有化速度。如果部分国企适合上市并能获得较好回报，将优先上市，再进行私有化，以优化企业价值和提高透明度。

8、在联邦政府层面，巴私委会依法拥有实施国企私有化的专权，其他政府部门均应通过巴私委会按照公私合营模式统一执行。

9、保障企业工人的权益，将私有化项目保留给职工的股份由10%提高至12%，这部分股权视为公有股份。

（二）最新私有化计划

根据最新的私有化计划，未来一两年内将被私有化的项目共23个，主要包括7家电力领域企业，4家金融保险领域企业，3家制造领域企业，1家矿产开发企业，数家公共服务企业以及部分国企的土地资产。不过，巴政府对上述企业和资产的私有化并没有给出明确的时间表和具体出售方案，而将依据市场条件和投资者具体情况而定。此前曾宣布的国家信托投资公司、国家机电公司、国家航运公司以及多个石油公司，均不在新的私有化名单中。由于议会和工人反对等原因，巴政府还撤销了之前计划实施的部分私有化项目，如巴钢铁公司、卡迪尔普气田、巴国际航空公司（PIA）等。具体私有化企业名单和简介，请查阅本网站“商情发布”栏目。

三、私有化前景展望与分析

私有化收入是巴政府重要财政来源之一，同时有助于减轻政府的财政负担和增加企业的活力。因此，巴政府将进一步推动私有化政策的实施。不过，在吸取以前经验教训的前提下，巴政府不会过快地将计划和盘托出,而是循序渐进地实施，并尽可能地确保国家利益，实现收益的最大化。新的私有化政策强调通过公私合营的方式实施私有化，虽然只出售26%的少数股份，但却转让管理权。巴政府的这一战略主要基于两方面的考虑，一是避免出售多数股权或者完全出售可能造成对企业管理的完全失控，二是出售少数股份可以在公司效益转好后进一步分批出售剩余股份。

但是，我们可以看到，巴政府目前拥有的优质资产和企业并不多，其中效益较好的企业，有的迫于企业员工和政治纷争等因素而放弃私有化，有的则倾向于转为股份制或通过资本市场交易。

从新一轮的私有化项目来看，制造业领域的重型电气厂、巴机床厂、信德省机电公司以及巴矿产开发公司，都是因为经营不善、设备落后、长期亏损而进入私有化，这些企业都拥有一定的土地等资产，只要扩大投资，经营得当，仍有扭亏为盈的可能。

电力领域的企业，受国际油气价格和供应情况的影响比较大，并受国营供电公司拖欠债务问题的困扰，这些问题如果能得到解决，仍有一定机遇和前景。

而像巴铁路公司、邮政公司、惠民商店公司以及4家供电公司，其效益均为一般，且涉及庞大的销售和运营管理体系，私有化方式有待深入考察调研。

四、我国企业在巴私有化进程中的角色和机会

我国企业参与巴私有化项目情况（略）。

巴政府大力推行的私有化政策为我国企业到巴投资提供了可能和机会。根据巴新的私有化政策，巴政府只出售私有化项目26%的股份，但转让管理权。其主要目的是希望引进先进的技术和管理经验，从而搞活企业，实现扭亏为盈和提高竞争力。从现实可能性看，我国企业可参与的领域包括油气、采矿、机电、银行、电力、保险等领域，但应深入做好调查研究和市场分析，并据此制定相关竞标和收购后的管理方案，努力将风险降至最低。

有关建议（略）。

驻巴基斯坦使馆经商处

（黄名海执笔）

二〇〇九年三月